青松·视角|村民委员会在行政强拆案件中的法律地位分析
农村土地征收与房屋拆迁向来为行政争议的高发领域，村民委员会在拆迁活动尤其是强制拆除情形中往往扮演重要的角色，如因此涉及行政诉讼，其在诉讼中的法律地位，是当事人普遍关注的焦点。本文旨在从行政诉讼被告主体资格的认定标准出发，结合《村民委员会组织法》《行政诉讼法》《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规，以及各级法院的典型案例，对村民委员会在强制拆除行为中的法律地位进行深入剖析，探讨其能否成为行政诉讼的适格被告，并提出具有可操作性的实务建议。
一.村民委员会的法律性质与作为行政诉讼被告资格的法律依据
（一）村民委员会的法律性质
《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其主要职能限于处理村内公共事务和公益事业。该法第五条进一步规定，村民委员会需协助乡镇人民政府开展工作，但并未赋予其独立的行政管理职权。因此，从法律性质上看，村民委员会本质上属于民事主体，而非行政机关。
（二）村民委员会可以作为行政诉讼被告的法律规定
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第二十四条第一、二款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。
以上规定可以明确，法律、法规、规章授权村民委员会履行的行政管理职责，村委会应直接为被告。那么，法律、法规、规章是否授权村民委员会履行行政强制拆除的行政管理职责呢？下文将结合法律规定与具体案例具体分析。
二.行政强制拆除的法定权限归属探讨
（一）行政强制拆除法定主体剖析
1.《土地管理法》体系下的强制拆除权归属
《土地管理法》第七十七条、第七十八条以及第八十三条规定了可以作出拆除决定的是县级以上人民政府自然资源主管部门及县级以上人民政府农业农村主管部门，如当事人逾期不拆除，由作出决定的机关依法申请人民法院强制执行。这一规定清晰地界定了在土地管理法体系下，行政强制拆除权的归属主体为县级以上人民政府自然资源主管及农业农村主管部门，最终由人民法院执行。
2.《城乡规划法》体系下的强制拆除权归属
《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不履行的，由县级以上地方人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这一规定明确了城乡规划法体系下，行政强制拆除权的专属性和法定性。
综上，行政强制拆除权专属于行政机关，目前未有法律、法规、规章明确授权村民委员会具有行政强制拆除权，其在行政强拆中不具有法定的行政职能。
三.村民委员会参与强拆的主要情形
1.受行政机关委托实施强拆
若村民委员会受行政机关委托实施强拆行为，根据《行政诉讼法》第二十六条第五款及《行诉解释》第二十四条的规定，委托的行政机关应为被告。例如，乡镇政府以“委托协议”形式要求村民委员会协助拆迁时，若发生行政诉讼，被告应为乡镇政府。
2.村民委员会自行组织强拆
若村民委员会未经行政机关授权，以“村民自治”名义实施强拆行为，其行为在性质上应被认定为民事侵权，当事人应通过民事诉讼途径寻求救济。然而，若村民委员会的行为实质上代行了行政机关的职权，则可能被认定为“超越自治范围”，此时需进一步分析其法律后果及责任归属。
四.司法实践中典型案例
（一）村民委员会与行政职权主体为共同被告－最高人民法院（2019）最高法行申3801号行政裁定。
该案裁判要旨：在涉及市政项目征收拆迁的情况下，即使拆迁行为表面上由村民委员会等自治组织实施，但如该行为实质上基于职权主体的组织、命令，并共同参与实施，则应认定该职权主体与非职权主体共同实施了强制拆除行为。在此类案件中，村民委员会等自治组织通常仅作为行政机关的行政助手和辅助者。因此，当涉及强制拆除等行政行为的诉讼时，若当事人能提供初步证据证明该行为系由职权主体基于征收职权组织、命令实施，即便村民委员会等自治组织自认实施，法院也不应仅据此否定职权主体为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，应以实际参与并主导拆迁行为的职权主体及自治组织为共同被告，共同承担可能的侵权赔偿责任。在本案中，高新开发区管委会、宋营镇政府和东仰陵村民委员会应被认定为共同被告。
除上述案例外，最高人民法院还有多起涉及村民委员会在拆迁活动中法律地位的案件。这些案件在事实认定和法律适用上虽存在差异，但均强调：村民委员会在未经法律授权的情况下，不得实施行政强制拆除行为。若其实施了此类行为，通常需通过民事诉讼途径解决争议；若其行为与行政机关存在关联，则可能需将行政机关列为共同被告或单独被告。
（二）将村民委员会单独列为行政诉讼被告－山东省高院（2023）鲁行申2376号行政裁定。
该案裁判要旨：在涉及农村集体土地和房屋拆除的行政诉讼中，对于强拆主体的认定是关键问题。当村民委员会依据法律、法规、规章的授权，对本村集体所有土地进行管理并实施拆除行为时，该村民委员会应被视为行政诉讼的被告。若案件中的证据表明，拆除行为是由村民委员会通过其内部程序（如“三资”清理程序）实施，且没有充分证据显示该行为是受其他行政机关委托，则应认定该行为是村民委员会在授权范围内履行行政管理职责的行为。在此情况下，申请人可以依据相关法律规定，另行以村民委员会为被告提起行政诉讼，且原诉讼期间可以不计算在法定起诉期限内。
山东省高院作出的上述裁定，与最高人民法院第一巡回法庭《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二条明显冲突，最高院认为“就现行法律、法规、规章规定来看，审判实践中尚未发现法律、法规、规章授权村委会或村民小组行使行政权的情形”，因此，究竟是山东省高院对法律授权村委会的行政职能出现理解偏差，还是司法实务界出现新的观点，笔者将持续予以关注。
五.强拆类诉讼实务建议
（一）起诉前的证据收集与整理
1.保存强拆现场录像、照片等直接证据
起诉前，应尽可能调取强拆现场的录像、照片等直接证据。这些证据不仅能够证明强拆行为的发生时间和地点，还能通过参与人员的身份标识（如制服、工作证等）揭示强拆行为的实施主体。这些直接证据对于确定被告资格和后续诉讼的顺利进行至关重要。
2.收集行政机关与村民委员会的往来文件
积极收集行政机关与村民委员会之间的往来文件，如委托书、会议纪要、通知等。这些文件能够证明行政机关与村民委员会之间是否存在职权委托关系，以及强拆行为是否由行政机关主导或指挥。这些间接证据对于揭示强拆行为的真实背景和确定被告资格同样具有重要意义。
3.申请政府信息公开以查询法律依据及责任主体
为了全面了解强拆行为的法律依据及责任主体，可以向相关行政机关申请政府信息公开。通过查询相关法律法规、政策文件及行政决定等公开信息，能够更准确地把握强拆行为的法律性质和责任归属，从而为后续诉讼提供有力的法律支持。
（二）被告选择策略与诉讼路径规划
1.以行政机关为被告的适用情形
（1）强拆行为由行政机关主导或明显受其指挥，应直接以行政机关作为被告。这种策略适用于行政机关直接参与强拆行为、委托村民委员会实施强拆行为或指使村民委员会代为行使行政职权等情形。在此类案件中，行政机关作为强拆行为的实际实施者或责任主体，应承担相应的法律责任。
（2）实施强制拆除的主体不明确，可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。实践中，很多实施强制拆除行为，各部门之间互相推诿，当事人没有实施强制拆除主体是谁的直接证据，此种情况，根据《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（法释〔2024〕8号），应以可能实施强制拆除行为的行政机关为被告，由法院在诉讼进程中查明适格被告。
2.以村民委员会为被告的适用情形
若证据显示强拆行为系村民委员会自主行为，且未涉及行政机关的指令或委托关系，可通过民事诉讼途径主张财产损害赔偿。这种策略适用于村民委员会超越自治范围、擅自实施强拆行为等情形。在此类案件中，村民委员会作为民事主体应承担相应的侵权责任。鉴于司法实践中已出现认为应将村民委员会作为行政诉讼单独被告的案例，笔者将持续关注，如司法观点有所变化，则以行政诉讼起诉村民委员会，当事人付出的诉讼成本更小，不失为一种优化选择。
3.将行政机关及村民委员会列为共同被告
如上述最高院典型案例，最高院认为应将行政机关和村民委员会列为共同被告。启动行政诉讼时，如基于相关事实无法明确如何列被告，将行政机关和村民委员会共同列为被告应为最优选择。
六、结论与展望
现行法律框架下，村民委员会因缺乏行政强制拆除的法定授权，原则上不能成为行政诉讼的适格被告。其实施的强拆行为通常被归类为民事侵权或行政机关的“隐形委托”。然而，随着基层治理的复杂化和城市化进程的加速推进，部分村民委员会在拆迁活动中实际承担了行政职能。这种现象对现行法律框架提出了挑战，也引发了司法实践中的诸多争议。
为了弥补法律与实践的脱节，司法机关有必要通过扩大解释“授权行政职能”范围或加强行政机关责任追溯等方式，对村民委员会在拆迁活动中的法律地位进行更加全面和深入的审视。同时，立法机关也应考虑在未来立法中明确村民委员会在征收拆迁中的权责边界，以减少法律争议。
对于律师而言，在处理涉及村民委员会的拆迁争议时，应精准识别强拆行为的法律性质并灵活运用行政诉讼与民事诉讼程序。通过全面收集证据、合理选择被告并精心规划诉讼路径，律师能够为当事人提供有力的法律支持和维权保障。因此，律师应持续关注相关法律法规的修订和司法实践的新动态，不断提升自身的专业素养和实务操作能力，以更好地服务于当事人和社会。
